L’Italia è un paese di Poeti, Santi e Navigatori. Ovviamente l’andar per mare significava partire dai Porti, che nella storia hanno quindi rivestito una grande importanza, per una Nazione incuneata nel Mediterraneo.
La normativa sui Porti Commerciali è stata per 20 anni regolata dalla Legge 84 del 1994, quella istitutiva delle Autorità Portuali e contenente le principali regole per esercitare una governance sui porti italiani, che fra poco dovrebbe essere modificata, nell’ambito delle iniziative legislative appartenenti alla manovra c.d. “Sblocca Italia”, con l’approvazione del Piano Nazionale della Portualità e della Logistica.
Dato che i traffici commerciali evolvono e la competizione internazionale spinge sempre più verso un colossale gigantismo del traffico containerizzato, tutti i nostri porti, se vogliono tenere testa ai maggiori scali internazionali, non possono che adeguarsi e crescere sia come accosti, che come profondità dei fondali, quindi come capacità operativa di movimentazione delle merci.
Ma il ‘mare nostrum’ è un mare chiuso e le condizioni che come tale presenta potrebbero non essere delle migliori per contrastare la crescita di Rotterdam o di altri porti del nord. Inoltre la geografia italiana, dove le aree retro portuali sono assai scarse, rende il nostro paese assai poco competitivo rispetto agli scali dell’area africana. La normativa Italiana dovrà quindi tenere conto di queste evoluzioni e fornire all’apparato portuale gli strumenti e le regole per poter evolvere e competere alla pari con la concorrenza internazionale delle altre Nazioni.
I numeri ci dicono che i porti italiani movimentano circa 10 milioni di TEU/anno, ovvero quanto il solo porto olandese di Rotterdam, primo scalo europeo. Un quarto di questi sono trasbordi, contenitori sbarcati da una grande portacontainer in un porto cosiddetto hub per essere subito reimbarcati su una nave più piccola, detta feeder e inviati ad altre destinazioni. Il rapporto tra il fatturato di un container in transito e uno lavorato è quasi 1 a 8. Ai fini statistici il container viene conteggiato due volte, e molto spesso il trasbordo configura un’operazione estero su estero, elemento quest’ultimo che ha tratto spesso in inganno, facendo illudere molti sulla reale consistenza e potenzialità del settore in questo paese.
In termini totali, i porti italiani movimentano circa 470 milioni di tonnellate di merci all’anno. Metà di queste appartengono alla categoria delle rinfuse liquide, perlopiù prodotti petroliferi, che notoriamente non lasciano molto in termini di valore aggiunto in un porto, necessitando di pochi servizi e poca manodopera – non ci riferiamo ovviamente qui a quella di bordo. Va comunque richiamato il fatto che nel 2013 è stato proprio un porto italiano, Trieste, ad avere il primato assoluto nella movimentazione di greggio in Europa.
Sul lato delle rotte va invece notato che delle merci sbarcate e imbarcate nei porti italiani, più del 50%, rientrano nel settore del short-sea shipping (SSS, le cosiddette autostrade del mare), nel quale l’Italia ha un primato assoluto sia nel Mediterraneo che nel Mar Nero con quasi 250 milioni di tonnellate movimentate nel 2012 (dati Eurostat). Questo comprende anche il container, ma in misura decisamente minore se pensiamo che circa la metà di questo traffico riguarda ancora le rinfuse liquide (prodotti petroliferi e chimici), seguite dai ro-ro (traghetti per il trasporto di camion merci). Una tipologia di traffico, quest’ultima, che ha dato il via a soluzioni innovative di intermodalità che integrano trasporto marittimo e terrestre, e che iniziano ad essere al centro di nuove strategie di investimento, con l’utilizzo di navi e terminal cosiddetti multi–purpose.
Un porto la cui quota di trasbordi superi il 50% del totale movimentato è detto di transhipment. Nella classifica mondiale dei primi cento porti per traffico container relativa a dati del 2011, troviamo solo tre porti italiani: Gioia Tauro (53°), Genova (70°) e La Spezia (87°). Gioia Tauro con il 97% di trasbordi è un porto di transhipment puro e sta scontando negli ultimi anni la rapida ascesa dei porti della sponda meridionale del Mediterraneo, a dimostrazione del fatto che, nel contesto globale di questo mercato, non esistono collocazioni geografiche privilegiate e rendite sicure. La percentuale di trasbordi a Genova, si aggira intorno al 15%, lo scalo pertanto si configura come porto gateway che, a differenza di Gioia Tauro, alle spalle ha un hinterland reale che abbraccia un mercato potenziale formato da pianura padana, sudest della Francia, Svizzera e sud della Germania. Il problema però, lasciando da parte la questione dei fondali non sufficientemente profondi, sta in ciò che manca o è inadeguato alle spalle del primo porto italiano in termini di collegamenti ferroviari, strutture, operatori e sistemi logistici. Tale situazione, generalizzata pressoché in tutti i porti italiani, implica che sarebbero quasi 500.000 i TEU – quanto il totale di quelli movimentati in un solo anno dal porto di Napoli – con origine o destinazione l’Italia che, anziché approdare nei porti del Paese, passerebbero attraverso quelli del nord Europa. Tali carenze, che appunto accomunano la maggior parte degli scali italiani, sono un limite che determina l’impossibilità a incrementare le quote di traffico, ma molti osservatori notano anche che l’Italia non ha, e probabilmente non avrà mai, una domanda sufficiente per attirare servizi di linea regolari, stabili e bilanciati con grandi navi portacontainer.
Leggendo ora le ultime statistiche, si scopre che l’Italia dei porti, a parte alcune eccezioni, non cresce. Assoporti, l’associazione che riunisce gli scali italiani, calcola che dai dati quasi definitivi sono riferiti a 17 porti (su un totale di 24 Autorità portuali), rispetto al 2013 il traffico contenitori cresce del 4% per un totale di 6,2 milioni. Anche contando i numeri presuntivi dei tre porti mancanti, si arriva sempre intorno ai 10 milioni di contenitori. É sostanzialmente la stessa cifra del 2013. Ma il dati positivi provengono soprattutto da alcuni porti dove il mercato sta concentrando i traffici. In cima alla classifica, per numeri assoluti e per peso della percentuale c’è Genova che non a caso nell’anno 2014 ha segnato il record storico: i 184 mila teu in più del capoluogo ligure sono una parte rilevante dei 237 mila complessivi di aumento del sistema portuale italiano.: il 4% di crescita dei traffici è frutto del traino di pochi porti anche se comunque inferiore alla media di crescita dei porti europei che si aggira sul 5%. Significativo è infatti anche il risultato di Trieste che ha portato a casa un +10% di traffico contenitori e sfonda il muro dei 500 mila teu. In linea generale il sistema portuale dell’Alto Tirreno e dell’Adriatico, tengono.
In questo contesto operativo e concorrenziale, si inserisce il Piano Strategico Nazionale della Portualità e della Logistica, alla cui redazione ha contributo il Comitato di quindici esperti nominato dall'ex ministro Maurizio Lupi. Il documento offre diversi spunti per la riforma dell'ordinamento portuale e sarà parte integrante del Documento pluriennale di pianificazione (DPP), che sarà definito dall'attuale ministro Graziano Delrio entro il prossimo settembre per rendere coerenti tutti i piani ed i programmi d'investimento nazionali per opere pubbliche.
Questo Piano punta a rafforzare la posizione dell'Italia nei traffici marittimi del Mediterraneo mediante un "consolidamento di alleanze strategiche con grandi compagnie di shipping e MTO (Multimodal Transport Operator)" e si pone come obiettivo strategico "l'attrazione di nuovi investimenti privati (italiani e stranieri) nel settore logistico-portuale".
Uno dei capitoli più innovativi del documento riguarda la "proposta di un nuovo modello di governance" dei porti con la creazione di un'Agenzia Nazionale dei porti e della logistica (ANPL) con sede a Roma. Da questa Agenzia dipenderanno due categorie di Autorità Portali: quattordici Core Port europei, più il porto di Civitavecchia, saranno di rilevanza nazionale, mentre i restanti scali (ovvero i Comprehensive Ports comunitari) saranno classificati di interesse regionale. Proposto anche un cambio di governo delle Autorità con un presidente, un comitato di gestione e un comitato consultivo.
Quindi, secondo questo testo, sparirebbe il Comitato Portuale oggi esistente. La nomina del presidente dei porti Core spetterà al ministero dei Trasporti, sentita la Regione, mentre negli altri scali il presidente sarà nominato dalla Regione competente, sentito il Comune. Il fulcro della politica portuale, soprattutto per gli scali di rilevanza internazionale, si sposterebbe a Roma.
Saranno di competenza dell'Agenzia Nazionale dei porti e della logistica funzioni fondamentali come il "coordinamento fra le strategie di sviluppo dei porti", la "pianificazione degli interventi di grande infrastrutturazione del sistema portuale italiano", la "gestione integrata delle risorse finanziarie provenienti da fonti statali ed europee", "l'affidamento delle concessioni di aree demaniali e banchine e delle autorizzazioni alle imprese di servizio" e l'approvazione dei Piani Regolatori Portuali e dei Piani Operativi Triennali. Anche i canoni di concessione demaniale cessano di costituire entrate proprie delle Autorità Portuali e verrebbero invece acquisiti dall'ANPL.
Il Piano Strategico Nazionale si pone obiettivi molto ambiziosi: i porti di destinazione finale per i container dovranno passare dai 6,1 milioni di teu del 2013 a 12,8-16,1 milioni nel 2030, i terminal di trasbordo dai 4 milioni di teu del 2013 agli 8,5-10,6 milioni nel 2030, mentre per le autostrade del mare si dovrà passare da 75 milioni di tonnellate a oltre 100 milioni. Se queste previsioni di crescita al 2030 venissero confermate, l'impatto economico sarebbe dell'1,7% sul Pil e l'indotto occupazionale quantificato in 100mila unità (+64%).
Il Piano redatto dal Comitato di Esperti promette anche di defiscalizzare le attività e altri tipi di incentivi "per operatori privati che presentino progetti in cui si impegnino a incrementare i traffici di container, casse mobili e/o autostrade del mare del 20% annuo nei successivi tre anni, e/o a promuovere investimenti infrastrutturali, e/o all'efficientamento organizzativo dei terminal".
Oltre a varie semplificazioni amministrative e procedurali e alla sburocratizzazione dei controlli garantita con l'accentramento delle competenze nelle mani della Dogana, il Piano Strategico Nazionale cerca di mettere ordine anche nel lavoro in banchina (l'ipotesi più estrema è una completa liberalizzazione), nelle concessioni dei terminal portuali (definizione di un modello concessorio omogeneo a livello nazionale superando gli attuali articoli 16 e 18 della legge 84/94) e nell'affidamento dei servizi tecnico nautici di rimorchio, ormeggio e pilotaggio (con l'introduzione di meccanismi di affidamento mediante gara europea in tutte le realtà portuali).
Diverse critiche sono state mosse al provvedimento di cui stiamo discutendo, prima fra tutte (per la vicinanza che ci lega) quella di Italia Aperta che, nel documento di cui http://www.italiaperta.info/disegno-di- ... ncompiuta/, analizza gli aspetti più controversi, delineando una valutazione negativa incentrata soprattutto su 4 punti importanti:
1. La mancata autonomia finanziaria. Il vero vantaggio di questa misura, auspicata da tutto il mondo dei trasporti marittimi, non è solo l’opportunità contingente di sbloccare i finanziamenti per investimenti portuali, fermi da anni, ma il fatto che, anche a parità di finanziamenti complessivi, il meccanismo dell’autonomia finanziaria permetterebbe di averli allocati sui porti più efficienti che generano maggiore traffico, e costringerebbe comunque tutti i porti a concentrare le proprie risorse sui progetti di investimento più redditizi. È dunque una misura “meritocratica” e virtuosa, che non a caso la politica non vuole introdurre malgrado sia ben vista da tutti gli operatori dell’industria portuale e logistica, e da tutte le autorità portuali grandi o medie (le piccole la contrastano perché i loro traffici genererebbero assai poco gettito). Per inciso, l’autonomia finanziaria renderebbe meno grave il problema dell’eccessivo numero di autorità portuali, frutto di una logica di campanile che il disegno di riforma comunque non osa contrastare. Con l’autonomia finanziaria, infatti, le autorità portuali assumerebbero livelli di importanza tra loro molto diversi, in funzione dei loro rispettivi traffici e della loro importanza reale. L’elevato numero sarebbe, a quel punto, un problema secondario, poiché l’esistenza dell’istituzione autorità portuale non basterebbe, da sola, per ottenere (e sprecare) finanziamenti pubblici.
2. Il lavoro portuale rimane soggetto a eccessive restrizioni. La riforma del 1994 ha privatizzato la gestione dei terminali consentendo alle imprese terminaliste di assumere manodopera propria. Ma la manodopera per i picchi di traffico (strutturali nell’industria portuale) resta per legge appannaggio esclusivo delle compagnie e gruppi portuali che prima del 1994 godevano della riserva del lavoro in regime di monopolio per tutto il lavoro portuale. Analogamente, per le asserite esigenze di sicurezza e di prontezza operativa “su 24 ore”, i servizi tecnico-nautici (pilotaggio, ormeggio, rimorchio) sono anch’essi oggetto di affidamento diretto senza gara, di norma a una sola impresa monopolista in ciascun porto. Con l’aggravante che il ricorso a questi servizi è obbligatorio per legge anche quando tecnicamente non servirebbe. Il recente gravissimo incidente di Genova del 13 giugno 2013 pone inoltre dubbi sull’efficacia del ricorso routinario a tali servizi in termini di effettiva sicurezza.
3. La durata delle concessioni dei terminal è molto lunga (di norma una trentina d’anni) al fine di consentire l’ammortamento di investimenti molto rilevanti (anche se vi sarebbero altri strumenti tecnici per consentirne il recupero in caso di trasferimento ad altro gestore a seguito di gara). Inoltre non si è mai applicata una revoca di concessione, anche di fronte a palesi inadempimenti dei terminalisti concessionari negli investimenti, nell’occupazione o negli obiettivi di traffico. Questo perché lo stop imposto da una eventuale nuova gara (a parte i ricorsi vari) danneggerebbe in primis l’autorità portuale, i lavoratori e l’intera economia della città o regione portuale. L’assenza di sanzione unita alla lunga durata della concessione conferisce un eccessivo potere “anticoncorrenziale” ai terminasti.
4. Il Comitato portuale (il Consiglio di amministrazione dell’Autorità portuale) è un organo assurdamente formato da rappresentanti delle diverse categorie, quasi tutti in potenziale conflitto d’interesse con l’autorità portuale oltreché, ovviamente, con i potenziali “nuovi entranti” e concorrenti esterni. A tutto vantaggio degli operatori attualmente concessionari di tutte le categorie di operatori portuali. Sono frequenti e noti i casi di grandi operatori internazionali il cui accesso ai porti italiani, che avrebbe apportato investimenti, traffici e occupazione, è stato impedito o ostacolato con ogni mezzo perché le decisioni delle Autorità portuali sono di fatto condizionate dagli operatori preesistenti che ne temono la concorrenza, e i cui rappresentanti siedono in Comitato portuale.
Verificheremo l’effettiva implementazione del provvedimento alla sua stesura definitiva, riservandoci di tornare a confrontarci con la nuova normativa, alla luce della situazione complessiva del mercato dei Porti.